黄岩区人民政府应急管理办公室编   　　　　 2008年8月日

加强基层非专业应急队伍建设的思考

周 先 法

所谓非专业应急队伍是相对于部队、公安、交通、消防、卫生等专业应急救援队伍而言，是以基层自治组织为主建立的在应急处置中发挥辅助和补充作用的通过有机整合的社会自救力量。专业应急队伍和装备大多集中在城区，非专业应急队伍通常以乡村一级人员组成为主，主阵地在基层一线。最近，我们对全区基层应急队伍建设进行了一次面上调查，发现非专业应急队伍建设在诸多方面存在明显不足，需引起各级党委、政府的重视。本文结合我区实际，就加强基层非专业应急队伍谈点看法。

一、黄岩区基层非专业应急队伍建设现状及问题

全区19个乡镇（街道）、533个行政村，共整编非专业应急队伍1091人，建制77支（组），另有综合性队伍6支（组）。非专业应急队伍建设呈以下一些特点：

一是机构基本建立。全区19个乡镇（街道）除了4个未建立领导机构外，其余全部建立了相应的领导小组，组织机构建立率79%。二是干部挂帅为主。所有被整编的非专业应急队伍中，以机关干部组成为主的人数561人，占总数的51.4%；以村社干部群众为主组成的人数529人，占48.6%。村社组织负责人大多被整编进入队伍。三是成员身份先进。不少非专业应急队伍组成人员中既有党政干部、公安干警、专业技术人员，又有村社干部、基干民兵、党团员、共青妇、各类先进分子等，成员政治觉悟较高。四是专业与非专业混同。同一支（组）队伍中存在专业与非专业交叉。综合性队伍中既有乡村群众，又有基层政府所属的职能部门人员，是典型的混合型应急队伍；在基层其他非专业应急队伍中同样存在人员混编情况，专业与非专业很难分得清楚。

总的来看，应急管理工作起步不久，各级党政组织对该项工作的重视程度正在逐步深化之中，基层非专业应急队伍建设不可避免存在不少薄弱环节。

一是认识不足造成队伍力量薄弱。由于深受传统思维影响，不少基层干部对非专业应急队伍建设的重要性认识不够到位，认为事故救援天经地义是政府有关职能部门的事，对各类民间救援力量要么认识不足，认为是“小儿科”，予以轻视；要么视而不见，让农村非专业救援人士“靠边站”，予以忽视。由于基层领导认识未到位，全区19个乡镇组织，尚有1个未组建专门应急救援队伍；全区533个村级组织，仅确定了529个救援人员，平均一人一村都不到，还有4个村庄根本没有设置救援人员，队伍建设更加无从谈起。

二是水平不高。首先是应急处置的联动机制不健全。自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等处置职责条块分明，各自为战，联动程度不够。其次是专业化水平不高。各地尽管组建了非专业应急队伍，但至今未开展一次正规的应急知识培训，非专业应急队伍防灾减灾知识十分缺乏，专业化救援水平相对偏低。

三是经费困难。基层非专业应急队伍建设经费十分困难。发生突发事件后，乡村基层组织通常以“包清工”方式临时集结干部群众，事后发给30—100元不等的误工补贴。譬如上山灭火一天，由村或乡镇发给补贴100元，山火扑灭后当即遣散。村集体经济有来源的，用于应急救援的各种补贴相对多些；村集体经济空白的，只好义务救援。据统计，基层除了救援经费一项得到保障外，其他队伍建设费用基本没有产生。由于经费没有来源且缺乏乡镇财政必要的保障，非专业应急队伍建设举步维艰，农村很多实用应急人才没有得到有效整编。

四是装备简陋。基层应急装备既简陋又缺乏，除了抗台、救火和防盗用的应急灯（手电筒）、雨具、铁扫帚、电警棍、泡沫灭火器等简单实用的轻型装备外，基层非专业应急队伍基本上没有其他设备设施，处于类似“小米加步枪”式的原始装备阶段。

五是保障缺失。四川地震的救援实践表明，应急救援系高危行业，危险性大，伤亡程度高，我国针对应急救援人员的保障机制建设还处于探索阶段。非专业应急队伍来自基层，社会保障、优抚保障和政治待遇等有关问题还没有引起充分重视。

二、基层非专业应急队伍在应急处置中的优越性

基层非专业应急队伍在信息搜集报告、配合事故救援、协助社会管理等方面有着专业应急队伍无与伦比的特色和优势。

一是数量多。农村应急人才分布广、数量多，资源丰富。2007年，全区组织系统共认定农村实用技术人才3102人，市、区级农村技术标兵63人，共分为生产能手、经营能人、能工巧匠、农民技术员等4大类、100多个专业，基本覆盖城乡农业、工业、服务业三大产业领域，是基层非专业应急队伍庞大的人才储备库。按平均每村近6名非专业应急人才整编，全区19个乡镇（街道）可各组建1支平均163人的非专业应急队伍。理论上，这支队伍足可应付当地绝大多数突发性公共事件。

二是离得近。基层非专业应急队伍以属地管理为主，离案发地现场比较近，可以以逸待劳、迅速有效地处理各类突发事故。尽管有城市专业应急救援队伍，但通常“远亲不如近邻”、“远水救不了近火”。例如村庄发生火灾，该村与附近几个村庄的非专业应急队伍就可以发挥联动处置优势，就近控制住火势蔓延，救出被困人员，待城区专业消防队赶到后再行善后处置及开展火灾调查。又如暑假是青少年发生溺水事故的高峰期，一旦发生此类情况，时间就是生命，就近村庄非专业应急队伍内的游泳高手就可以立即赶赴现场救人。可见，非专业应急队伍的就近处置，不仅可以减少财产损失，挽救群众生命，提高救灾效率，而且减轻了专业应急队伍的救灾成本，节约了政府公共财政支出。

三是情况熟。人头熟、门路熟、地形熟、设施熟、情况熟是基层非专业应急队伍有别于专业应急队伍的五大地方优势。基层应急事件发生后，当地非专业应急队伍可以在第一时间掌握该事件发生的前因后果，可以迅速查明原因，寻找对策，排除障碍。例如农村某些重大突发性事件的发生，不排除事件的背后隐藏着深刻的历史背景和长期的矛盾积淀，由当地干部群众组成的非专业应急队伍对事件的起因、主要当事人、利害关系人等情况一清二楚，处置起来更有针对性。又如重大自然灾害发生后，非专业应急队伍熟悉地形，可以迅速找到救援捷径，以最快速度接近事故现场，农村非专业机械师可以运用熟悉的设备赶赴现场，投入抢险。

四是机制活。主要体现在队伍整编活、处置方式活、时机选择活、救援装备活等若干方面。在统一指挥、联动处置的基本保证下，基层非专业应急队伍可以规模整编，也可以零星整编；可以编成骁勇善战的正规军，也可以编成机智灵活的杂牌军。处置方式视事故情况，可以是“散兵游勇”打游击战，也可以“坚甲利兵”打集团战。救援装备可精可简，有钱则添置精良装备，无钱则考虑简单实用。某些矛盾纠纷处置的最佳时机选择亦相对较自由，可以是夜间，也可以在白天，不受上下班制度的约束。只要队伍机制活，反应就快，效果就好。

五是参与全。在事故发生前，基层非专业应急队伍可以及早发现事故苗头，做到早报告、早预防、早处置。事故发生后，更是全程参与抢险救灾。例如在事故发生初期，非专业应急队伍快速出动，可以最大限度控制事态恶化或蔓延；事故抢险中期，又可以积极配合专业应急队伍做好协助工作，充当专业应急队伍的得力助手；事故处置后期，非专业应急队伍可以承接专业应急队伍交办的事故善后工作。总之，在事故处置期间，专业应急队伍干不了、干不好的事，非专业应急队伍都可以承担下来，专业与非专业两支队伍完全可以优势互补，配合默契，丝丝入扣。

三、加强基层非专业应急队伍建设的对策建议

加强基层非专业应急队伍建设是一项紧迫而长期的任务，当前亟需从以下几个方面入手，逐步建立完善基层非专业应急队伍的组织运行机制。

（一）建议国务院尽快出台相关政策，从国家层面把基层非专业应急队伍建设纳入政府应急管理运行体制内统筹考虑

四川地震后，加强基层非专业应急队伍建设获得空前认同，其重要性和必要性不言而喻。建议国家有关部门及时总结四川灾区及其他地区的救援经验，在开展广泛调研的基础上，尽快出台政策措施，明确相关体制机制，把散落在基层的广大非专业应急人才“招安收编”，充实应急管理力量。同时为基层政府开展应急队伍建设提供政策依据，彻底解决基层干部群众的思想认识问题。基层非专业应急队伍建设应当作为一项职能，纳入政府公共危机管理体系。政府应急管理部门应当把基层非专业应急队伍建设作为日常工作职责抓实抓好。

（二）从实际出发有机整编基层非专业应急队伍，探索建立科学有序的应急救援及处置机制

1、大力发掘基层非专业应急人才，确保每一类应急事故都有相对应的应急处置人才。尽管《突发事件应对法》规定了四种最典型的公共突发事件，但事故的发生往往具有不可预见性，即便在同一类事故内，又会衍生出性质截然不同的次生事故。如四川地震后不久，灾区马上衍生出恶劣多变的天气、堰塞湖、人畜疫病、少部分人哄抢救灾物资等相对独立于救援以外的事件，因此，灾区不仅要有军队、医疗等救人与安置的队伍，还要有工程队、防疫队以及维护社会稳定的队伍等。基于上述考虑，笔者认为，基层非专业应急队伍应当从大处着眼，以包含性、覆盖性、多样性为组建的基本要求，除了维持目前已形成的人员结构外，还应当吸收下列人员进入基层非专业应急队伍：

农业技术人员：这是一种需求量很大的应急人才。包含种植能手、养殖能手、捕捞能手、加工能手。以预防和应对各类自然灾害、气象灾害、面源污染、动物疫病、物种侵害事故等。

个体经营人员：俗称“个体户”。包含餐饮业、副食品零售业、运输业、合法的个体行医者及其他服务业经营人才。以预防和应对农村公共突发事故及大事故的先期处置等。

农村文体人员：包含各类民间文化传承人、手工艺人、农村中小学体育教师、游泳爱好者等。以预防和处置文物保护、历史遗迹保护、非物质文化传承事件及农村溺水、体育运动等事故。

内部保安人员：指企事业单位聘请的安全保卫人员。主要用来开展本单位安全生产事故的预防与自救。

手工业者：包含农村木匠、泥水工、水电工、机械手等。以预防和应对农村火灾事故、道路塌方、水利工程及各类群体性事件等。

其他人员：诸如农村一些能工巧匠、奇人异士、德高望重的长辈、口碑良好的村民等。以预防和应对农村轻微突发事故，调解处置邻里纠纷、小规模械斗等。

2、探索建立“分组列编、统一指挥、联动参与、信息畅通”的基层非专业应急队伍救援处置机制。各地对基层非专业应急队伍救援及处置机制的探索刚刚开始。总体上，我们认为在坚持属地管理的前提下，基层政府应当对辖区内的非专业应急人才开展一次全面普查，然后根据一定的标准划分成若干个区域，整村整编，原则上建议一个村庄一个小分队，或者村与村之间建立区域联动中队。乡镇政府设置应急办，公布24小时值班电话，行使统一指挥职能；行政村设置应急值班室，履行应急值守、通知救援人员赶赴现场及信息上报等职责。应急救援的生命线在于联动，所谓“牵一发而动全身”是应急处置的最好写照。各个区域、各个村庄的非专业应急队伍应当在乡镇政府应急办的统一指挥下，共同参与，密切配合，快速处置。此外，还要畅通信息，按照逐级上报原则，乡镇应急办应当把处置情况及时上报上级党委、政府。有些信息还要按规定及时向社会公开。

（三）探索建立基层非专业应急队伍多层次立体培训机制

灾害中的自救和互救常识，是减少突发公共事件造成人员伤亡和财产损失的最有效办法。普及基本的应急常识是一项迫在眉睫的工作。各级政府应当出台应急管理知识培训条例或办法，建立基层非专业应急队伍培训机制，拨出一定的经费予以保障。倡导建立“专业主唱、部门助推、基层主动、经费保障”的非专业应急队伍多层次立体培训机制。专业应急队伍示范带动非专业应急队伍提高专业化救援水平，强化职责，唱好主角，为提高非专业队伍的应急处置技能提供智力支持。政府相关职能部门应当按照各自职责做好基层非专业应急队伍技能培训的指导和帮扶工作，如教育部门应当加强基层中小学学校的应急事故教育，指导做好防范工作；农业部门应当指导基层农技人员提高灾后恢复生产水平等。基层政府应当及时组织非专业应急队伍开展多样化的培训演练活动，主动邀约专业人士讲授自救、互救技能、疏散方法、逃生技巧等应急管理知识。此外，基层非专业应急队伍培训还要坚持做到“四个结合”：即与经常性的预案演练结合起来，与向农村群众普及应急知识结合起来，与日常事故处置结合起来，与应急管理业务工作结合起来。

（四）加大财政投入，确保基层非专业应急队伍正常运转

与其事后大把花钱，不如事前在防范上舍得投入。基层非专业应急队伍建设缺乏经费来源，需公共财政给予保障。据初步测算，支出主要有以下几项：

1、培训费用：据浙江省应急办估算，每人每年大约需300元左右。假设该区农村实用技术人才3102人全部纳入基层非专业应急队伍，该项支出大约100万元左右。该区19个乡镇（街道），平均每个乡镇（街道）支出5.3万元。

2、演练费用：开展预案演练产生的费用。2007年该区共举行了各种演练7次，区级财政投入25万元，全区19个乡镇组织平均1.32万元。

3、装备购置费用:基层非专业应急队伍装备一般以轻型实用为主，大型装备如推土机、挖掘机可以考虑临时租借。临海市杜桥镇07年投入购置装备的费用大约50万元，该镇是全国第二大中心镇，费用支出相对各地大得多，一般乡镇组织可以比照掌握在5-10万元左右，从而解决装备落后问题。

4、救援人员的误工补贴：这是一项机动费用，只有在发生突发事故或参与应急管理活动时产生，每个乡镇可以掌握在5万元左右。

5、软硬件建设费用：这块费用较少，可以由乡镇本级财政或村集体开支。

6、人身保障费用。该费用涉及社会公益的，应当由公共财政承担。

7、其他费用：如印发宣传材料、应急文艺演出等活动费用。

总计上述各项开支，每个乡镇组织平均大约需20万元左右，全区用于队伍建设费用估算每年大约380万元左右，县（市、区）财政总体上还是可以承受的。这项费用应当由县（市、区）政府应急管理部门负责逐项落实。

（五）高度重视基层非专业应急队伍的各项社会保障，解决救援人员后顾之忧

一是争取把基层非专业应急队伍纳入农村居民基本社会保障体系。当前农村正在开展新型合作医疗保险、被征地农村村民养老保险等，非专业应急人员应当一并参保养老保险和医疗保险，保费由公共财政、村集体（企事业单位）、个人三方按比例承担。二是保障相应的政治待遇。非专业应急人员在事故处置中有良好表现的，应当在晋升、晋级、加薪、入党等方面获得优先，并在精神和物质两方面给予表彰鼓励。三是落实医疗救助。基层非专业应急人员因公受伤的，所产生的医疗费用由公共财政全额承担。四是平等享受抚恤政策。对在事故救援和处置中牺牲的非专业应急人员应当视为烈士，纳入社会优抚体系，落实家属相应待遇。只有切实出台一系列社会保障措施，解决救援人员后顾之忧，才能建设一支又稳定又高效的基层非专业应急队伍。

（作者系区政府应急办主任）