区府办   王欣东

近年来，随着我区城市化进程的不断加快，越来越多的城郊村庄被整体纳入城市范围，成了城市里的村庄，即所谓的“城中村”。由于受诸多主客观因素影响，“城中村”在基础设施建设、管理体制等方面所表现出的先天不足，正逐渐成为制约城市发展的主要瓶颈。加快“城中村”整治步伐，尽可能地减少其给城市建设、管理带来的负面影响，是当前摆在我们面前的重要课题。本文在立足黄岩现状，结合其他区域整治经验的基础上，就黄岩的“城中村”整治问题作了一些思考。

一、黄岩“城中村”基本情况

从黄岩城市发展情况推断，黄岩城中村发展大致经历了三个阶段：一是20世纪90年代中早期，当时正值黄岩城市扩张初期，扩张的重点集中在电大路沿线，由于东城街道的九峰、城中等经联社在该区域范围内，这些村庄自然而然地被划入城区范围，成了我区最早的一批城中村。二是20世纪90年代中后期，随着我区第一轮旧城改造以及城市基础设施特别是路网建设的推进，东城、西城的大部分区域，南城、北城的局部地区相继被划入主城区，其中：东城街道的红三、红四村，西城街道的后洋村、新堂村等20个村庄先后成为了城中村。三是21世纪开始至今,该时期是我区城市框架拉大成型、功能划分渐趋合理的阶段，同时也是城中村数量继续增加（从表一看：该时期增加了近20个）、分布基本形成（基本集中在东、西城两区域内）的关键阶段。从目前情况看，我区城中村大体可分为三大类型，即：处于城市核心区域内的村（社），这是当前整治的主体，由于这些区域大多形成于上世纪，因此基础设施建设相对比较滞后。主要以九峰、小东门、柔桥等村（社）为代表；靠近郊区的村（庄），从地理位置上讲这些村庄应该称为准城中村，由于建设时期相对较晚，这些村庄在规划设计、基础设施配套等方面相对较好。比如：西城的后洋村；潜在城中村，即：随着台州主城区规模的不断扩大，以及椒、黄、路三区一体化进程的加快，若干年后，除西部乡镇外，我区东、中部地区乡镇街道势必被纳入城市范围，该区域内的村庄必然成为城中村。

表一：1994、2000、2007年黄岩主城区、城中村规模比较

二、“城中村”整治中面临的突出问题

（一）基础设施建设滞后，整治缺乏硬件支撑。城中村基础设施落后，主要表现为三方面：一是道路狭窄不畅。受规划影响，大多数城中村进出道路和村内巷道都相对较窄，加之近年来，村民违法占道现象比较普遍，使得一些村内道路成了“一人巷”。二是消防设施配置不足。每个城中村基本上都存在消防栓未按标准配置和消防栓无水或水压不足等现象。以东城街道柔桥村消防栓设置为例，按照该村面积以及现有人口数量，合理的配置应该是10个以上，目前，该区域仅有消防栓7个，且全部分布在城中村附近主干道沿线。三是环卫设施布局不科学。由于没有考虑各城中村实际人口数量，垃圾箱、垃圾收集点基本采取平均的方式进行设置。此外，公厕布点也存在不到位不合理现象，城中村中一些人口比较集中的公共场所，基本上都没有公厕，随地大小便现象比较普遍。四是给排水设施老化，破损严重。目前，城中村生活污水基本上都采取直排的方式进入内河，严重影响内河的水环境。

（二）居住人口结构复杂，常规管理收效甚微。当前，城中村主要由原住居民、本地户籍租住居民、职业构成十分复杂的外来人口等群体构成（从表二可以看出，城中村外来人口的基本情况）。尽管在城中村租住的外来人员多数是奉公守法的，但不可否认里面也混杂着一定数量的不法分子。从公安部门近几年检查情况看，城中村正逐渐成为吸毒、贩毒人员的集聚地，色情产业的集散地，制假贩假的大本营，“超生游击队”的避风港。由于外来人员大多文化程度低，而且对于打工地缺少归属感，势必对保护租住地的环境，采取漠视或不配合的态度。同时，由于城中村在行政管理上仍然保持着“村建制”，沿用旧的村委会管理体制，这样在同一区域内出现“村委会”和“居委会”两套管理体制，政出多门的结果往往造成管理的脱节和无效。

表二：具有代表性城中村外来人口相关数据

（三）居民整治态度消极，难以形成多方合力。目前，城中村居民主要受三方面因素影响，对整治有一定的抵触情绪。一是个体利益受到威胁。城中村整治对村民利益影响最大的是违章建筑整治和出租房规范化治理。据流管部门统计，房屋出租收入已经成为城中村村民的主要经济来源，有些村民成了新型的“租金食利”阶层。同时，一些整治项目，如：改造老旧线路、重新铺设排污管网等等。村民还要支付一定的费用，这势必影响他们的积极性。二是长期形成的生活习惯难以改变。城中村居民虽然完成了“从农村到城市的迁移”，但这个空间的转移并没有带来同步的思想观念和价值观念的城市化，农村的一些生活方式仍然有所保留，如：将绿地开辟成蔬菜地，生活垃圾随处乱丢，随意占用道路等等。三是对整治在认识上存在偏差。很多村民认为城中村整治只是政府行为，而且是阶段性的，可能长期坚持的，因此，对整治活动采取事不关已的态度，这种思想的存在直接导致整治的群众参与度不够，阶段性整治后，成果难以保持。

三、实施“城中村”整治的几点建议

根据调查及其他城市 “城中村”整治的先进经验,我区的“城中村”整治应坚持三大原则:规划先行原则、一村一规划的原则、和政府决策推动全社会参与原则。同时还要注意处理好三大关系:处理好群众整体利益和局部利益的关系,处理好眼前利益与长远利益的关系,处理好政策的严肃性和执行过程的灵活性的关系。具体地讲应做好以下几方面工作：

（一）统一思想，寻求整治平衡点。城中村整治以管理为主还是以改造建设为主是当前最有争议的两个工作思路，极端的是将两者完全割裂起来。从当前黄岩的实际情况看，对城市核心区域内的城中村实行全面改造建设是不现实的，现在最可行的办法是在加强管理、有效治理的基础上，借鉴天津市大规模旧楼区综合整修经验，采取政府拿一点，业主凑一点的方式，对城中村内楼体进行统一粉刷装饰，对电线线路、给排水管网、绿化等基础设施进行增建或重建。而对于城市外围的城中村，应积极探索改造或搬迁的方式。因此，下阶段，要针对各村的实际，明确整治的侧重点和具体内容。

（二）立足长远，统筹城乡规划。从长远看，随着城市的发展，全区各街道都有可能被纳入城市范围，因此，当前一些在建或是将建村庄的规划要与城市化水平相适应，高起点、高标准地完善市政公用设施，完善环境规划和空间设计，充分兼顾经济功能和其他社会服务功能的协调，营造高质量的生活环境，避免低水平的重复建设。建筑设计要体现橘乡特色、民俗特色，要有品位，成为城市的一道亮丽风景线。

（三）理顺关系，创新管理体制。针对城中村管理职能重叠，这一实际，下阶段要探索新的管理模式，尽量避免村委会职能与社区职能的交叉重叠，比如：在外来人口管理上，要明确谁是主体；在区域环境维护上，要明确谁负总责，等等。有条件的地方可以探索。村委会只负责村集体资产的经营，村民的日常管理与服务以及一些规费的收缴由社区负责的管理模式。

（四）加强培训辅导，提升村民素质。城中村的问题不完全是利益问题，从农村到城市、从乡村生活到城市生活都面临着文化适应、行为方式改变和就业竞争能力问题。因此，要教育居民及时转变观念，强化法律意识，把自己的行为方式置于法律约束之下，依法办事。要加强教育投入，对村民进行现代管理和知识技能培训，提高应对市场竞争能力。同时，要加强城市化带来的文化适应问题研究，针对这类人群的特点和城中村的特殊模式，采用各种有效形式，尽快地、全面提升这部分新型而又特殊市民的整体素质。