“绿水青山也是金山银山”。早在2005年，习近平总书记在浙江省任省委书记时就提出，我们追求人与自然的和谐，经济与社会的和谐，就是既要绿水青山，又要金山银山。绿水青山可带来金山银山，但金山银山却买不到绿山青山。2012年，党的十八大提出“大力推进生态文明建设”的战略决策。做好水土保持，防止水土流失，正是保护好生态环境的具体表现之一。2011年3月1日，修订后的《中华人民共和国水土保持法》颁布实施。2014年9月26日，浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过《浙江省水土保持条例》，2015年3月1日起施行。如何正确理解和把握《条例》，现从九个方面对《条例》的主要内容和特点进行系统的阐述，以飨读者。

 (一)进一步明确水土保持目标责任制，确立水土流失责任终身追究制。

水土保持关乎国计民生，是政府的一项重要职责。水土保持的艰巨性、长期性、广惠性和公益性，决定了水土保持任务的落实不能完全依靠和运用市场经济机制进行，也不是水利部门一家能够担当，必须充分发挥政府的作用。我国水土保持工作多年的实践证明，只有各级人民政府高度重视，组织和调动各方力量，才能真正搞好水土保持工作。

首先，明确水土保持工作以县级政府属地管理为主。《条例》第四条规定：“水土保持工作以县(市、区)人民政府属地管理为主，实行水土保持目标责任制和水土流失责任终身追究制。”明确属地管理，也与简政放权、实施扁平化治理的精神相吻合。

同时，确立了水土流失责任终身追究制。这是一大亮点，《条例》除在第四条明确实施水土流失责任终身追究制外，还在第三十四条明确了两个配套性制度：一是县级以上人民政府审计部门应当将水土保持情况纳入资源环境保护审计范围，并将审计结果作为水土保持目标责任制考核的重要依据。二是县级以上人民政府未完成水土保持目标任务致使水土保持状况恶化的，上级人民政府应当追究下级人民政府主要负责人和分管负责人的责任。

 (二)细化水土流失重点预防区和重点治理区范围，明确其建设避让规则。

对于水土流失重点预防区，将《中华人民共和国水土保持法》规定的“水土流失潜在危险较大的区域”细化为“水土流失潜在危险较大，对生态安全有重大影响的主要江河源头区、饮用水水源保护区、生态脆弱区以及主体功能区规划确定的禁止开发区域”，增强了可操作性。

对于水土流失重点治理区，将《中华人民共和国水土保持法》规定的“水土流失严重的区域”细化为“自然条件恶劣，生态环境破坏，水旱灾害严重，崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区等水土流失严重的区域”。

《中华人民共和国水土保持法》规定了生产建设活动避让规则，《条例》进一步规定：水土流失重点预防区和重点治理区应当避免或者减少生产建设活动，但是，如果法律、法规规定禁止建设的区域，则从其规定(如一级饮用水水源保护区、自然保护区等)。

 (三)提出或细化了若干禁止性规定。

一是禁止在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动。规定崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区范围由县级以上人民政府国土资源主管部门会同有关主管部门提出，经本级人民政府批准后依法公告，并设立标志。

二是禁止在二十五度以上陡坡地和供水水库库岸至首道山脊线内荒坡地开垦种植农作物。

 (四)对垦造耕地提出了水土保持要求。

《条例》第十八条规定：利用低丘缓坡垦造耕地等土地整治项目，应当符合水土保持规划，避让水土流失重点预防区和重点治理区；无法避让的，应当提高水土流失防治标准。

县(市、区)人民政府国土资源主管部门应当组织环境保护、城乡规划、农业、林业、水行政等有关部门，参加垦造耕地项目的选址、规划设计方案论证、施工过程监督和水土保持设施验收，保证垦造耕地符合水土保持技术标准。

这既是基于浙江实际的制度设计，也衔接了同期出台的《浙江省土地整治条例》。

(五)完善生产建设项目水土保持方案编制审批及管理制度。

1.细化了编报审批范围。

对于《水土保持法》规定的“可能造成水土流失的生产建设项目”，《条例》细化为：在省水土保持规划划定的山区、丘陵区和容易发生水土流失的其他区域，开办涉及土石方开挖、填筑或者堆放、排弃等生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案。

2.固化和完善了分类编报制度。根据浙江实际和多年来的操作实践，《条例》规定：

占地面积十公顷以上或者挖填土石方总量五万立方米以上的，应当编制水土保持方案报告书；

占地面积五公顷以上不足十公顷并且挖填土石方总量不足五万立方米，或者挖填土石方总量一万立方米以上不足五万立方米并且占地面积不足十公顷的，应当编制水土保持方案报告表；

占地面积不足五公顷并且挖填土石方总量不足一万立方米的，应当填写水土保持登记表。

在此基础上，明确了特殊项目的分类编报规则。《条例》第二十四条规定：新建产业集聚区、开发区、工业园区等园区，园区管理机构应当依据控制性详细规划统一编制水土保持方案报告书，按照规划审批权限报相应的水行政主管部门审批。在已经按照水土保持方案报告书完成场地平整的区域内，开办涉及土石方开挖、填筑或者堆放、排弃等生产建设项目，可以填写水土保持登记表，报园区所在地县(市、区)人民政府水行政主管部门备案。

3.确立了以县级属地审批为主的审批权限划分。

《条例》规定：水土保持方案报告书、报告表报县(市、区)人民政府水行政主管部门审批，将水土保持登记表报县(市、区)人民政府水行政主管部门备案。

在此原则之外，对于跨区域和影响较大的项目，规定由设区市和省水利部门审批。即：生产建设项目跨行政区域的，应当报共同上一级人民政府水行政主管部门审批。占地面积五十公顷以上或者挖填土石方总量五十万立方米以上的，应当报设区的市人民政府水行政主管部门审批；其中，涉及国家和省水土流失重点预防区和重点治理区的，报省人民政府水行政主管部门审批。

4.明确了水土保持方案审批节点。

《条例》明确将水土保持审批作为环评审批的前置，规定“报送项目环境影响评价文件前”将水土保持方案审批或者备案。为落实这一条规定，《条例》第二十三条规定，依照本条例第十九条规定需要编制水土保持方案报告书、报告表的生产建设项目，生产建设单位未编制水土保持方案或者水土保持方案未经批准，环境保护行政主管部门不予批准该项目环境影响评价文件，生产建设项目不得开工建设。

5.规定了审批时限。

结合省审批制度改革有关要求，固化了审批提速规则。

水土保持方案报告书：12个工作日；

水土保持方案报告表：5个工作日；

水土保持登记表：即时备案。

对水土保持方案报告书和报告表不予批准的，应当书面说明理由。

6.明确水土保持方案报告书和报告表不予批准的法定情形。

《条例》第二十二条：有下列情形之一的，水土保持方案报告书、报告表不予批准：(一)生产建设项目在法律、法规规定禁止建设的区域的；(二)生产建设项目无法避让水土流失重点预防区和重点治理区，未相应提高水土流失防治标准的；(三)生产建设项目取土场地未落实，或者取土场选址、设置不符合法律、法规规定和水土保持技术标准的；(四)生产建设项目排弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等，应当综合利用没有综合利用方案；或者确需排弃没有落实存放地，以及存放地选址、设置不符合法律、法规规定和水土保持技术标准的。

7.明确了“三同时”制度的具体要求。

《条例》第二十五条：依照本条例第十九条规定需要编制水土保持方案报告书、报告表的生产建设项目，初步设计、施工图设计等文件应当包含水土保持设施设计的内容。

生产建设项目施工合同应当包含水土保持设施建设内容，与主体工程同步施工。

生产建设项目竣工验收，应当同时验收水土保持设施。水土保持设施未经验收合格，不得通过竣工验收，生产建设项目不得投产使用。

《条例》第三十三条还将“水土保持设施是否与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，施工质量是否符合要求”作为水土保持监督检查的重点内容。

 (六)确立建设项目表土利用和弃渣管理机制。

1.为保护珍贵的表土资源，有效遏制建设项目水土流失，解决信息不对称问题，《条例》对生产建设项目扰动的表土分层剥离和保存利用作了规定。第二十九条:生产建设活动占用土地的地表土，生产建设单位应当进行分层剥离、保存和利用；利用后剩余的地表土应当运至水土保持方案确定的存放地。地表土存放地应当采取水土流失防护措施。设区的市、县(市)人民政府水行政主管部门应当会同国土资源、农业等有关部门，建立生产建设项目地表土信息发布平台，为地表土分层剥离、保存和利用提供信息服务。

2.建设项目弃渣若随意堆放，会产生严重的水土流失问题，也不易于资源的综合利用，但是，由于受场地限制、供求信息不对称等原因，目前我省建设项目弃渣乱扔乱弃的现象比较严重，对此，第三十条规定：设区的市、县(市)人民政府应当将建设工程渣土专用处置场地的建设纳入城市市容环境卫生事业发展规划，统筹安排、合理布局。

 (七)规定了水土保持监测的要求。

《条例》第十九条规定：需要编制水土保持方案报告书的生产建设项目，生产建设单位应当自行对生产建设活动造成的水土流失进行监测。

占地面积五十公顷以上或者挖填土石方总量五十万立方米以上的生产建设项目，生产建设单位不具备相应监测能力的，应当委托具备水土保持监测技术条件的机构进行监测。

产业集聚区、开发区、工业园区等园区，园区管理机构应当对生产建设活动造成的水土流失进行监测。

 (八)明确了监督检查要求。

1.属地原则。《条例》规定县级以上人民政府水行政主管部门应当建立健全水土保持情况日常巡查制度和水土保持违法行为举报制度。

2.水土保持全过程监管原则。

《条例》第三十三条：县级以上人民政府水行政主管部门应当对生产建设项目下列事项进行监督检查：(一)水土保持方案是否经过批准或者备案；(二)水土保持设施是否与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，施工质量是否符合要求；(三)水土保持监测是否开展，是否符合国家有关技术标准要求；(四)砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等确需排弃的，是否符合水土保持方案要求；(五)是否存在水土流失危害隐患；(六)其他依法需要监督检查的事项。

县级以上人民政府水行政主管部门检查发现生产建设活动存在违反水土保持法律、法规规定行为的，应当及时发出整改通知书，同时抄送行业主管部门。生产建设单位应当按照整改通知书的要求在规定期限内完成整改，并将整改结果报水行政主管部门。

 (九)进一步明确了法律责任。1.对《水土保持法》没有规定的行政处罚进行明确。

第三十六条：违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，责令限期采取退耕、恢复植被等补救措施；逾期不采取补救措施的，按照面积对个人处每平方米二元罚款，对单位处每平方米五元以上十元以下罚款：(一)在供水水库库岸至首道山脊线内荒坡地开垦种植农作物的；(二)烧山开荒和在二十五度以上陡坡地上全垦造林的；(三)在五度以上不足二十五度的荒坡地开垦种植农作物，未采取水土保持措施的。

2.政府部门法律责任进一步明确。

第三十五条：县级以上人民政府水行政主管部门和有关部门及其工作人员有下列情形之一的，由有权机关按照管理权限对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：(一)不依法编制水土保持规划的；(二)不依法划定水土流失重点预防区、重点治理区等区域的；(三)违反本条例规定批准垦造耕地的；(四)对不符合水土保持技术标准的垦造耕地予以验收合格的；(五)不依法批准水土保持方案报告书、报告表的；(六)水土保持方案报告书、报告表未经水行政主管部门批准，环境保护行政主管部门批准生产建设项目环境影响评价文件的；(七)水土保持设施未经验收合格，通过生产建设项目竣工验收的；(八)发现水土保持违法行为或者接到对违法行为的举报不予查处的；(九)其他不依法履行水土保持工作职责的情形。　

(供稿：陆晓敏)

 转载自：中国天台新闻网