为了进一步增强制定规范性文件工作的公开性和透明度，提高政府规范性文件质量，现将区卫计局起草的《关于深入推进“双下沉、两提升”长效机制建设促进基层医疗卫生发展的实施意见（征求意见稿）》全文予以公布，征求社会各界的意见，以便进一步研究、修改。

有关单位和各界人士可以在2016年9月21日前，通过以下两种方式提出意见：

（一）登陆黄岩区人民政府（www.zjhy.gov.cn），通过网站首页右侧的《文件草案征求意见系统》，对征求意见稿提出意见。

（二）通过书面形式将意见反馈至：区法制办（区政府大楼702室），联系电话兼传真：84120251，邮箱：hyfzb704@163.com。

                            黄岩区人民政府法制办公室

2016年9月18日

关于深入推进“双下沉、两提升”长效机制建设促进基层医疗卫生发展的实施意见

(征求意见稿）

推动城市优质医疗资源下沉和医务人员下基层、提升县域医疗卫生机构服务能力和群众就医满意度（以下简称“双下沉、两提升”），是省委、省政府和市委、市政府作出的重大决策部署，也是深化医药卫生体制改革、优化医疗资源配置的重要内容。为建立“双下沉、两提升”长效机制，根据《浙江省人民政府关于推进“双下沉、两提升”长效机制建设的实施意见》（浙政发〔2015〕28号）、《浙江省人民政府办公厅关于推进分级诊疗制度建设的实施意见》（浙政办发〔2016〕63号）、《台州市人民政府关于深化“双下沉、两提升”长效机制建设促进基层医疗卫生发展的若干意见》（台政发〔2016〕35 号）等文件精神和市委、市政府关于全面深化改革的总体部署，结合黄岩实际，提出如下实施意见：

一、指导思想和工作目标

（一）指导思想

认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照“群众得实惠、医院添活力、医改有突破”的要求，坚持需求导向、问题导向、效果导向，以“双下沉 、两提升”作为突破口，着力解决城乡、区域医疗资源配置不均衡和基层医疗人才短缺等“瓶颈”问题，进一步深化医药卫生体制改革，推进分级诊疗制度建设，提升基层医疗卫生服务能力，为建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度奠定扎实的基础。

（二）工作目标

——2016年底前，省、市级三级公立医院医疗资源下沉实现区级医院全覆盖，区级医疗资源下沉实现乡镇（街道）全覆盖，中心卫生院建立区乡联合住院分部（分院）实现全覆盖。2017年底前，区级医院人、财、物全面下沉的长效机制基本建立。区乡两级医疗服务能力有效提升，分级诊疗体系逐步完善，基层医疗机构门急诊诊疗人次占区域内总诊疗人次比率达65%以上，区域内就诊率较2015年提高5个百分点，群众满意度有效提升。

——到2020年，“健康黄岩”建设全面推进，覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度全面建立，城乡居民人人享有更加完善、更有质量、更高水平的基本医疗和公共卫生服务。基层医疗卫生机构体制机制活力显著增强，基层医疗机构门急诊诊疗人次占区域内总诊疗人次的比率达到75%以上。全科医生签约服务制度更加完善，规范签约率达到50%以上，区域内就诊率达90%以上。

二、工作措施

（一）扩大“双下沉、两提升”的覆盖面

1、区级医院全面承接上级医院资源下沉。深入推进接轨沪杭温合作办医战略，区级医院要积极与沪杭温三甲医院建立各种友好协作关系，全面承接上级医院优质资源下沉。要借助上级医院的人才学术优势，积极培育自身优势学科，促进医教研综合能力持续提升。要全面总结提升与上海长征医院、浙江省人民医院、杭州师范大学附属医院及台湾马偕纪念医院等的合作成效，进一步加强对接，提早谋划下一周期的合作模式和合作目标，同时也要寻求与其他三甲医院建立各种方式的技术合作关系，努力提升区级医院的医疗综合服务能力。

2、全面推进区级医疗资源下沉。为实现区级医院优质医疗资源下沉，有效提升基层医疗卫生服务能力，深入推进“区带乡”模式：1）区级医院与基层医疗机构建立紧密型医疗技术协作关系，设立分院；建立半紧密型医疗技术协作关系，设立区乡联合住院分部。2）区级医院与基层医疗机构建立松散型医疗技术协作关系，如设立联合专科门诊、指导特色专科建设、开展学术讲座等方式。3）探索建立区级医院全面托管或重点托管基层医疗机构管理模式。鼓励区级医院医生加入基层责任医生团队，成为全科医疗服务指导老师，共同推动签约服务开展。

（二）提升“双下沉、两提升”工作内涵

1、人才下沉到位。根据“双下沉、两提升”工作要求，进一步明确区级医院人才下沉标准。区级医院应按职称、职务要求足额选派医务人员和管理人员，在一定时期内全职在派驻的乡镇卫生院（社区卫生服务中心）工作。原则上区级医院合计下派的医生人数不低于全院中级以上专业技术资格医生数的5%，选派人员中具有中级以上专业技术资格人员占比不低于80%。设立住院分部（分院）模式的由区级医院派出中层以上技术骨干担任副院长，工作时间不得少于2年。建立分院的，选派的管理和医务人员须在5人以上，建立联合住院分部（分院）的须在3人以上，开设专科门诊的，每周开诊时间保持在一天以上。要特别重视和遴选好下派的管理人员，统筹安排好住院分部（分院）的管理、技术、人才和信息等帮扶任务，并将他们纳入下派医院重点培养对象。下派人员统一纳入派驻单位管理，实行区乡协作单位联合考核。

2、专科帮扶到位。根据区域就医需求及医疗资源分布情况，制定并落实以机构管理、人才培养、业务指导、专科建设为重点的基层医疗机构近远期发展目标和发展规划，明晰功能定位，突出帮扶重点，加强基层医疗机构住院服务能力建设，扶持特色专科发展。设置为住院分部（分院）的，要重点扶持2个以上专科；采取其他模式的，要重点扶持1个以上专科。要做精现有优势专科，并逐步向周边乡镇辐射，同时也要补强弱势专科，以更好地承担起区域常见病、多发病的诊疗任务。开展“高层次人才帮带基层”工作，协作周期内组织基层协作医疗机构管理人员和重点科室人员到上级医院轮训。上级医院确定导师，每名导师与1-3名基层医疗机构骨干医务人员建立帮带、指导关系，帮带时间一般为1至3年，帮助基层培养学科带头人和后备学科带头人。

3、协作医疗机构融合到位。推进区级医院、基层医疗机构与地方政府之间的信息相通，及时研究和解决资源下沉中的问题。推进协作医院间管理和业务信息的互联互通，通过信息化的纽带促进管理制度、业务规范和服务流程等方面一体化，在资源下沉中逐步形成文化同识、管理同规、技术同质。

4、全面加强区域医疗资源共享平台建设。进一步加强区域医疗卫生资源要素和功能整合，完善区域内临床检验中心、放射影像诊断中心、医学病理中心、医疗器械消毒供应中心、心电诊断中心等资源共享平台，提高优质医疗资源规模化、集约化利用，提升基层医疗卫生服务能力和管理水平。

（三）探索“双下沉、两提升”工作新举措

1、探索有资产纽带联系的医疗机构整合。积极探索区域内医疗机构以有资产纽带联系的模式进行纵向整合，构建不同的协作办医模式。支持通过医院经营管理权完全委托等方式，架构集团化管理，形成区乡一体的纵向联合，逐步建立人、财、物全面下沉的长效机制。

2、创新人事编制管理。探索推行公立医院编制备案制管理，加强总量控制，实行动态调整。区级二甲以上医院医师晋升卫生中、高级职称前每阶段下沉基层服务时间必须满1年，其中连续时间不得少于3个月；对下沉基层服务时间满2年（含住院医师规范化培训合格人员下基层）的区级医院医师，可免去晋升卫生中、高级职称前下沉基层服务要求，业绩突出的同等条件下可优先晋升专业技术职务或聘用到高一级专业技术岗位。医院对下沉至基层的医务人员可给予适当补助或奖励。鼓励建立柔性人才流动机制，加强人才队伍建设。

3、发挥医保政策的调节作用。完善差别化医保支付政策，设置不同等级医疗机构和跨统筹区域医疗机构间的医保报销比例差距，提高转诊患者的报销比例。参保人员未经转诊自行到统筹区域外医疗机构就诊，可显著提高个人自付比例。合理设置阶梯式起付标准，对于转诊病人，采用累计起付线政策。根据资源下沉后基层医院新技术、新项目开展以及病人流向情况，合理调整医保费用控制与结算政策。创新基本医保管理体制机制，全面推进医保智能监管，合理管控医疗费用，有效监督医疗服务行为。

4、完善分级诊疗制度。建立区级公立医院与基层医疗机构之间的便捷转诊通道，完善双向转诊工作机制，为转诊患者提供优先就诊、优先检查、优先住院等便利。进一步加强信息化建设，建立全区卫生信息数据中心，完成和社保等部门信息系统的衔接，实现病人在区乡两级医疗机构间转诊的无缝链接。推动医院就医流程再造，以智慧医疗推动就诊秩序优化，改善群众就医体验。落实社会办医的政策和待遇，积极培育上规模、有特色的社会办医项目，推动公立医疗机构和社会办专科医疗机构之间的双向转诊工作，加强对社会办医的事中、事后监管，促进社会办医规范健康发展。

（四）提升基层医疗卫生服务能力

1、加强基层医疗机构基础设施标准化建设。按照不同类别基层医疗卫生机构建设标准和《浙江省乡镇卫生院（社区卫生服务中心）医疗设备配置指导意见》（浙卫发〔2014〕146号）标准，加强乡镇卫生院（社区卫生服务中心）基础设施标准化建设，实施医疗设备填平补齐和升级换代。将基层医疗卫生机构基本建设、设备配置专项资金列入财政预算，分年度安排。到2018年底，完成乡镇卫生院（社区卫生服务中心）标准化建设，不断改善基层医疗机构的就医条件，切实改善群众就医环境。

2、实施分类管理和差异化发展。根据乡镇（街道）常住人口、地理位置、辖区内医疗资源状况以及医疗服务工作量等因素，在稳步提高基本公共卫生服务水平的同时，对现有基层医疗机构的服务能力建设实行分类管理和指导。全区着重培育4-5个具有较大规模和较强医疗服务能力的中心卫生院，开展住院医疗业务，逐步发展成为区域医疗分中心，有效分担区级医院的诊疗压力，满足周边群众的医疗服务需求。其他卫生院（社区卫生服务中心）要切实承担起常见病、多发病的诊治，重点加强急诊管理，提升急救能力，做好康复医疗服务，探索医养结合服务模式。可根据自身特点，强化与上级医疗机构的合作，开展特色科室建设，发展中医药、慢性病、老年病等特色服务项目。

    3、推进全科医生签约服务。建立健全由医保基金、基本公共卫生服务经费和签约居民付费等方式共同分担的签约服务长效筹资机制。不断丰富签约服务内涵，探索提供差异性服务、分类签约、有偿签约等多种签约服务；建立健全签约服务的内在激励与外部支撑机制，调动家庭医生开展签约服务的积极性；鼓励引导二级以上医院和非政府办医疗卫生机构参与，提高签约服务覆盖面和水平，促进基层首诊、分级诊疗，为群众提供综合、连续、协同的基本医疗卫生服务。

4、完善基层医疗卫生单位绩效工资政策。建立健全符合基层医疗卫生行业特点的人事薪酬制度，建立绩效工资总量正常增长机制，按照与当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接的原则，保持基层医疗卫生单位绩效工资水平与其他事业单位绩效工资水平同步调整。建立区域调剂机制，区级卫生计生部门在核定的总量内，根据基层医疗卫生单位的考核情况，统筹确定各单位的绩效工资总量，适当向西部山区倾斜，原则上要求每人每月不低于400元。

统筹研究制定绩效考核办法，加强对基层医疗卫生单位的管理和指导，绩效考核要以公益服务即公共卫生和基本医疗服务为主，重点考核群众满意度和公益服务完成质量、数量。在财政保障渠道和保障水平保持正常增长的前提下，基层医疗卫生机构当年度收支结余的60%作为奖励基金用于发放绩效考核奖，不纳入绩效工资总量，20%作为事业基金用于机构的建设发展，20%为福利基金。绩效考核结果作为卫计局核定不同基层医疗卫生事业单位绩效工资总量、绩效考核奖的依据；对绩效考核合格及以上的单位，可发放绩效考核奖；考核不合格的单位以及单位中考核基本合格和不合格的人员，不得发放。基层医疗卫生单位要根据绩效考核办法，结合单位实际，进一步细化考核实施方案，加强考核结果运用，做好绩效工资实施分配工作。强化基层医疗机构内部分配与个人绩效考核结果挂钩，向关键岗位、业务骨干和工作成绩突出的个人倾斜，真正体现“多劳多得、优绩优酬”。

5、充分发挥中医药的作用。充分发挥基层中医药服务网络体系作用，提升基层医疗卫生机构中医药服务能力和医疗康复服务能力，以“中医药特色诊疗区（中医馆）”建设为抓手，推广中医药综合服务模式，加强中医药适宜技术在基层医疗机构的推广和应用，充分发挥中医药在常见病、多发病和慢性病防治中的作用，更好地满足群众中医药服务需求，促进中医药事业健康发展。

（五）加强基层卫生人才队伍建设

1、创新区域卫生人才使用机制。进一步完善基层医疗卫生机构编制管理，到2018年编制总数达到浙江核编标准，社区卫生服务中心按照《浙江省城市社区卫生服务机构设置和编制标准的实施意见》（浙编办〔2007〕58号）执行，乡镇卫生院按照《浙江省农村社区卫生服务中心设置和编制标准实施意见》（浙编办〔2009〕19号）执行。区卫生计生主管部门要结合医疗卫生资源布局调整，实行区域内编制总量管理、统筹调剂使用。探索建立“区管乡用”等柔性人才流动机制，探索区域内新招聘的医学毕业生人事关系集中到具备资质的区级卫生人才服务机构管理。探索建立基层医疗卫生人才流动机制，鼓励全科医生在区级医院与基层医疗卫生机构双向流动。

2、完善公开招聘政策。基层医疗卫生机构招聘卫生技术人员，在符合卫生执业准入要求的前提下，可适当放宽报名条件；不得将毕业院校、户籍作为限制性条件，对紧缺专业岗位可在年龄、学历、开考比例上适当放宽要求，经批准可按符合条件的实际报考人数组织考试；对到西部山区工作的全日制医学院校本科毕业生可经公开公正直接考核后予以聘用，连续服务期限须达5年以上。由区卫计局牵头，按照公开招聘的制度要求，每年可组织1至2次针对基层卫生技术岗位的专场招聘和校园招聘，并可在本区域内实行统一招聘，区招乡用，统筹安排。鼓励基层医疗卫生机构引进、聘用中（高）级职称卫技人员或退休名医到基层执业。鼓励上级医师到基层多点执业，定期开展诊疗活动。

3、落实西部山区补贴制度。建立艰苦地区工作补贴制度，对在西部山区工作的医护人员每月给予400元的补贴，不纳入绩效工资总额。根据实际情况，制定出台对在西部山区长期从医、贡献突出的医务人员给予奖励的政策。对于在条件艰苦地区工作的医务人员应在进修培训、晋升评优、生活保障、子女入学等方面予以政策倾斜。

4、强化基层卫生人才培养培训。落实医学院校毕业生到基层工作的学费代偿、工资福利、职称晋升、职业发展等激励政策，吸引更多医学人才到基层工作。扩大基层卫生人才定向培养规模，今后5年内全区定向培养基层卫生人才30名以上，完善毕业后规范化培训，满足基层对紧缺卫生人才的需求。在3-5年内完成基层骨干管理人员和医务人员到区级医院进行全员培训。

三、工作保障

（一）加强组织领导。推进“双下沉、两提升”长效机制建设，促进基层医疗卫生发展是建立分级诊疗制度、进一步推进医改的重要内容，也是保障和改善民生、促进基本医疗卫生服务均等化和提高人民健康水平的重要举措。各地各单位要高度重视，加强组织领导，主要领导负总责，分管领导具体抓，要增强工作的主动性，切实承担相应的责任。机构编制、发改、财政、人力社保、卫生计生等部门要各负其责，密切配合，形成合力，协同推进。

（二）加大财政支持。区财政要根据“双下沉、两提升”扩面提质的需要，加大资金支持力度。设立“双下沉、两提升”专项基金，每年安排不少于600万元，用于奖励区级医院优质资源下沉工作。其中设立区乡联合住院分部每家100万元计400万元、区级医院对不设住院分部的其他基层医疗机构资源下沉100万元、在外黄岩籍医学专家人才柔性引进工作专项基金100万元（基金管理具体办法由区财政和卫生计生主管部门另行制定）。对于设立住院分部（分院）的基层医疗机构，给予一定的开办和运行经费补助。区财政要继续加大对基层医疗卫生事业的投入力度，完善基层医疗卫生机构多渠道的财政补偿机制，保证乡镇卫生院（社区卫生服务中心）业务用房、医疗设备、办公经费、学科发展和人才培养等经费的投入。